【财新网】（实习记者 罗瑞垚）世界银行一项针对早期儿童发展政策和实施评估的研究发现，中国针对学前教育的财政投入仍有不足，且多数依赖地方财政，从而导致了较大的地区差异和城乡差异。除此之外，各项政策的监督和达标情况较差，评估体系尚待完善。

这份报告是在10月底由世界银行高级教育专家公布的。该研究是世界银行利用SABER评估体系，对各国教育政策进行评估的结果。所谓的SABER体系，是通过收集和分析各国教育、社会保障、儿童保护等各相关系统的政策数据，结合实证调研，对儿童早期发展政策和实施情况所做的评估。评估共涉及政策环境、政策实施、监测与质量保障三个方面。

研究发现，中国为早期儿童发展创造了良好的政策环境，具有较为完善的框架体系和明确的发展目标，但部门之间的协调存在问题。世行高级教育专家梁晓燕指出，负责学龄前儿童早教工作的教育部、关心下一代工作委员会和中国妇联等三个机构之间，缺乏协调机制，“其实都是各干各的”。且关心下一代工作委员会以“委员会”形式组成，并没有实际的执行能力，导致经费支持方面存在着明显的条块分割。此外，NGO和政府之间也缺乏协调机制。

而在公共经费投入方面，中国幼儿园的在园人数占了全国在学总人数的13%，却仅有2%的教育财政投入，59%的早期教育经费均来自家庭和社会；相比之下，高等教育却以12%的学生数量，获得了近22%的教育财政投入。哈佛大学儿童发展中心高级顾问杨一鸣指出，投资学前教育的经济收益最大，但却并未得到充分的财政投入。

不同地区和城乡间差异较大

研究还发现，学前教育的经费投入机制多为项目拨款。这意味着在中国绝大多数地方，对学前儿童的早期发展，并未建立类似义务教育体系的生均拨款机制。梁晓燕说，调研中发现，生均支出是否足够，往往决定了幼儿园能否聘请合格的教师，而这又会影响教育质量。

此外，财政投入中，又以地方财政占大头。这导致了学前教育在发展程度不同的地区之间差异较大。据贵州省教育厅学前教育处处长谢旌提供的数据，贵州省在2011年-2015年间，对学前教育的总经费投入为77.18亿元，其中，中央投入32.1亿元，各级地方财政投入为37.3亿元。

而此前世界银行一项针对北京和昆明两地幼儿园“学习活动、对孩子的照料情况、语言能力培养和教室空间及设施质量”等四项指标的调研表明，北京幼儿园园生的四项指标评分，均不同程度地高于昆明幼儿园，有三项指标北京幼儿园的得分都达到昆明幼儿园的近2倍或超过2倍，差距最大的评分差距达2.68倍。

梁晓燕说，在调研中发现，优质廉价的幼儿园往往分布在城镇，来自农村贫困家庭的孩子无法入园。她举例说，作为员工福利而设立的“机关幼儿园”仍然存在，它全部由政府出钱，但是能进去的“既不是穷人家的孩子，也不是没关系的孩子”；反之，弱势群体儿童往往只能进入质量较差的私立幼儿园。

对此，谢旌和甘肃省教育厅基础教育二处处长苏锋都呼吁，希望中央政府加大对贫困地区学前教育的财政投入，由中央来“兜农村的底”。苏锋说，现在往往是中央政府投入一定资金后要求地方配套，但是地方财政“实在是没有能力”。

谢旌说，贵州省的地方财政，对学前教育的投入力度非常大，但因为财力不足又导致了新债务的产生，尤其是县级财政承受较大的压力。她指出，由此导致了教师存在巨大缺口等一系列后果：包括公办教师还差3万多名，民办教师差1万多名；又如在贵州毕节，虽然新建了18个幼儿园，却因没有器材而无法开园，从而造成了普惠性资源流失，未立案不合法的“黑幼儿园”则滋生泛滥。

此外，谢旌还指出，部分县级政府因为债务压力将公办幼儿园托管、改制，或热衷于由政府购买服务。但谢旌认为，这不仅导致了政府职责的缺位，甚至“打着改革的幌子”，使学前教育成了另一个腐败的“增长点”。

政策评估体系犹待完善

世界银行的这份研究发现，中国在学前教育政策的检测和质量保障方面犹待加强。梁晓燕介绍说，目前各省均有三级优质幼儿园评估体系，但是却缺乏幼儿园的最低质量认证标准。全国有一半以上的幼儿园是私立的，却没有全国性的强制质量评估系统，很多私立幼儿园并不参与评估，“连最低的标准都无法达到”。

在已有的数据中，贫困地区幼儿园在师生比、教师资格方面的达标情况都比较差，另外，在建筑设施是否符合标准等方面甚至没有数据。研究建议，应建立和完善政策评估体系，对幼儿园设立最低质量标准。

此外，作为“准公共产品”，外来儿童的学前教育保障也备受关注。上海市教委基础教育处学前教育干部瞿佳杰提出，要建设学前教育公共服务体系，不仅需要教育系统，上海还建立了由人口、计生、公安等部门组成的联席会议制度，对学前教育的规划、财政投入、项目建设等进行整体决策，并开展相应的绩效评估。

据他介绍，目前上海在园的50多万儿童中，非本地户籍儿童占了43%。因此上海创设了摇号、积分进入有余量的公办幼儿园、民办三级幼儿园等多种机制，降低流动儿童的入园成本。